我国教育的一个基本特征是“穷国办大教育”，教育投入问题从来都是基础教育的发展瓶颈。作为来自我国基础教育第一线的教育行政部门领导，地市教育局长和县教育局长对教育收费和教育投入问题有着比较全面的了解、切身的体会。他们所掌握的情况，反映的问题，对上级教育主管部门的决策，以及对整个社会全面了解基础教育收费和投入问题的现状，无疑具有重要的参考价值。为此，我们以在国家教育行政学院学习的第十五期地市教育局长班和第七期县教育局长班学员为对象，通过问卷、讨论和访谈三种形式，力图比较全面地反映教育局长们眼中看到的教育收费和教育投入状况，以及他们关于规范和调整教育投入政策和制度的思考与建议。

　　本次调研的方式包括：①问卷。发放问卷302份，回收174份。涉及除上海以外30个省的地(市)、县教育局长，问卷均为匿名填写。填写问卷的教育局长中，来自发达地区的占8%，较发达地区的占15%，一般地区的占41%，地区内有省贫县的占12%，有国贫县的占19%，没有填写地区情况的占5%。②座谈。302名教育局长以小组方式进行交流和研讨。③访谈。主要是对个别具有典型意义的现象进行一对一的访谈。

　　1.当前我国基础教育经费投入的突出问题

　　除少数地区外，我国大部分地区农村基础教育经费短缺，相当一部分地区严重短缺。

　　调查表明，从教育经费各支出项看教育投入困难程度，目前人员工资的困难程度大大缓解；其他经费大项，包括公用经费和固定资产维护费和大修费，除少数发达地区农村基础教育经费比较充裕，部分国家贫困地区因专项转移支付到位而基本能够保证本地水平的运转外，所调查的多数地、县，甚至在一些沿海发达地区的农村基础教育中，都存在经费短缺现象，相当一部分地区经费严重短缺，对教育事业的发展构成了根本性的制约。其中农村基础教育经费短缺比较突出，几种比较典型表现有：

　　①公用经费严重短缺。超过50%的农村中小学的日常公用支出“比较困难”(调查中“比较困难”被定义为“基本运行经费难以保证”)，有一些地区农村学校甚至公用经费预算为零，学校办学条件极差。

　　②有58%的农村学校危房改造费无法完全得到落实，其他固定资产购置费的困难状况也大致如此。

　　③“普九”时期的欠债已经成为农村教育的沉重包袱，不少校长接到传票，无法正常工作，有的学校因还不起债有时会被债主“封校”。

　　④“以县为主”的管理体制使农村教师的工资基本得到保证，但这主要限于国标工资，有20—30%地区的农村学校不能享受地方标准超出国标部分的工资、基本的福利和社会保障等。

　　⑤税费改革全面铺开，相应的农村教育经费缺口还没有落实有效的替代资金。问卷调查显示，农村教育经费受税费改革影响较大的占43.1%，有些影响的占28.7%，两项相加为71.8%。

　　为具体反映农村中小学教育经费短缺状况以及与城镇中小学的对比情况，问卷中还调查了若干具体短缺现象，包括“因交不起电费有电不敢开电灯”、“粉笔论支发放”、“大学毕业生当教师需交费录用，工资拖后发放”、“仍然使用教学危房”、“学生上课没有足够的课桌椅”、“教室是教师学生上课、生活的多用场所”等。

　　教育改革不断推进，教育内容不断革新，教育规模迅速扩展，但相应的政策配套资金缺位。

　　基础教育的发展首先表现为教育规模的迅速扩张，由于教师和教室的缺乏，扩张的方式主要是增加班级规模。现在，大多数地区义务教育仍然只能是大班额。而在当前高中规模的扩张中，许多地区政府只是提出扩大高中教育规模要求，并没有给教育部门相应的规模发展经费。采取民办公助的方式筹集资金，是扩大高中规模的主要途径，真正的由政府投入的新建高中学校很少。

　　随着我国教育事业的发展，传统的教育理念和内容正在逐渐更新，政府出台了一系列适应时代要求的教育发展与改革政策，例如实施素质教育，将英语、信息技术教育等新的教育内容列为基础教育必修课，实施课程的全面改革等等，但是相应的政策实施经费并没有配套，这部分经费主要靠地方自己想办法解决。调查显示，主要的途径是靠借债和收费还债实现的。例如信息技术课的硬件配置，多数地区是先欠商家的债，再通过向学生收取上机费还；教师课改培训，也大都是教师自己掏钱。

　　现在全国许多地区都在进行新城镇或开发区规划建设，教育配套资金缺位仍然是突出问题。国家计委、财政部在2001年联合下发了《关于全面整顿住房建设收费取消部分收费项目的通知》，明令取消了关于基础教育的三项收费：教育基础设施配套费、教育住房建设费和城镇中小学校舍修建附加费。问题是，在取消这些收费项目的同时，并没有相关的政策考虑如何解决教育事业发展的资金缺口问题。教育局长们普遍认为不应该取消这些收费。

　　借债成为许多地区弥补教育经费不足的重要途径。

　　在调查的174个地区中，有债务的地区127个，占73%，有111个地区填写了债务总额，总额高达148.3亿。借债的主要用途是完成前述的发展性基础设施建设：计算机硬件设备、新校舍、新高中等。据局长们描述，当初借债的基本程序是校长作为法人代表，与银行或建筑商签订欠款合同，但必须得到地方教育行政部门的签字同意，合同对还款的约定一般是学校还小部分比例，政府还大部分比例。但是，由于教育行政部门领导更换频繁，旧债往往搁浅，还债很难得到落实。签字的校长往往成为逼债的对象，安徽某地级市教育局副局长谈到，他所在地区的一个校长在最近参加的为期2个月学习中，收到法院传票就有6、7张。更有甚者，有些校长因此被拘留，学校被“封校”。

　　但是，借债并没有因此刹住，调查表明，解决教育发展需要的经费主要方式是先借债建设，然后靠收费还钱。本次问卷调查了2003年教育经费短缺状况，年终教育收支缺口在10万元以上的地区占58.1%。当问到如何解决缺口时，向同级或上级政府申请经费为最主要途径，占68%；借债成为第二种重要方式，占39%；第三种途径是想办法找其他关系单位解决，占19%；其余收费方式，包括：增加改制学校，占9%；开设对社会收费服务项目，占5%；增加对学生收费额度，占4%；增加对学生收费项目，占2%。由此看来，借债成为基础教育发展资金的重要来源。但是教育属于社会公益性事业，它不像企业，其自身造血功能很弱。调查中，各地教育局长都表示，由于学校的政府背景，不会倒闭，也能够收费还款，银行和商家都很愿意给学校借债。如此大规模的借债，银行势必会形成大量不良贷款，政府财政能否和愿意承担这种亏空目前是个未知数。商家逼债，势必严重影响学校的正常教学。

　　基础教育经费分配不公平，教育发展不均衡问题严重。

　　学员们都认为，现在教育的不均衡问题严重，不仅反映在城乡之间，就是同一城市内部也存在严重不平衡。优质教育资源集中在少数学校，各教育层次学校都在分类、分级，基础教育在某种意义上产生了对学生很早就进行社会分层的作用，使经济上的弱势群体更加处于不利的境地。这种不均衡从起点上说是教育公共经费分配的历史积累造成的，现在因为市场环境影响更加剧了分化。

　　以示范校为例，最初仅局限在高中。由“国家级示范校建设”的推动开始，在地方演变成为将高中分为国家级、省级、地区级。不同等级学校有不同评价标准，但这些标准大都是硬件标准，内容大致包括：学校占地面积，生均建筑面积、班级规模、标准游泳馆、标准跑道、图书馆等等。有些省还建立“星级标准评价”、定期评价，刺激了学校的“转星”运动。不同等级学校有不同收费标准，好学校不仅可以高收费，地区公共资源也集中投入到这几个优质学校。目前，这种攀比之风正在逐渐蔓延，现在不少地区的小学和初中校都在竞相搞特色学校，主要也是硬件的攀比，这加重了学生和学校的经费压力。局长们认为，这种政府行为倡导的示范校建设风应该立即停止，否则对教育以及社会长远持续健康发展十分不利。

　　2.教育收费问题的分类、原因及建议

　　“制止乱收费”政策是近几年针对社会的批评意见，政府采取的治理措施。在实施过程中取得了显著的社会效益，但也出现了许多具体问题。

　　对于教育是否应该收费，大家认为，我国教育发展到现在，与广大群众对教育支持分不开。在我国财政还不能充分保证教育投入的情况下，适当收费仍然不可避免地要成为教育事业发展的一条重要途径。问卷显示，基层报表统计的各地教育经费投入结构中，政府投入是第一位，平均为70%，教育事业收入是第二位来源，占19%，教育附加费是第三位来源，占4%。因此，教育收费是无法杜绝的，关键是合理规范收费项目、类别和标准。同时，还应该注意到我国目前明显存在地区差异和城乡差异的现实，收费可以根据实际情况进行及时调整。

　　教育收费现象是客观存在，对于教育收费现象应给予具体分析和分类。海南儋州市教育局李盛华局长比较全面细致地总结了教育内、外部的11条原因：

　　教育外部：①政府投入不足显然是第一大原因；②普九、危改、规模扩张等造成的沉重债务，需要靠收费还；③绿化、电教基地、文明单位等社会名誉评比、检查或评估的费用也只能依靠收费；④党报、地区刊物征订、城市大型公众活动等乱摊派；⑤社会对教育内容和教学条件的要求越来越高，电脑、校本课程、社会考察等课改内容，教室的采光、亮度、教学手段等硬件条件都成为必备，政府要求学校实现，经费却由学校自己想办法；⑥治理乱收费没有合理的依据标准，有些必须的收费项目也成为禁止内容，导致学校不得不想办法打擦边球继续收费；⑦自上而下对教育的投资实际上没有根本的制度保证。

　　政府办学显然无法完全承担，社区办学显然还没有形成传统。“人民教育人民办”只是一种激励口号，群众办学的自觉行为还没有达到。

　　教育内部：①有些校长借债是基于攀比或搞政绩工程的短期行为，超前支付；②明知故犯，巧立名目，不停翻新收费名目；③迫于舆论、升学或行政压力，从小学到高中的升学年级的补课、发辅导教材仍然存在；④教师待遇攀比，校长迫于留住人才压力，解决教师额外待遇只能靠收费。

　　综合这些原因，可以将教育收费行为划分为四类：第一类是生存性收费。不收费，许多教育活动根本无法正常运行，社会也不答应。第二类是发展性收费。即教育部门为维持或推进教育事业新的发展，而向有关单位和个人收取的合理的费用。第三类是市场性收费。即根据市场经济原则，在收交双方自愿的基础上，由教育部门收取的额外服务的费用。第四类是搭车性收费。这是有关部门借各种名义强行向学校及学生收取的费用。其中，前三类在治理时，应该注重弄清教育部门与政府、社会等方面之间的责任界限，对于非学校承担的责任，需健全相应体制，由应该承担的部门负责，对于学校的责任，应注重建立合理的标准，对不自律现象进行规范。对第四类收费，则应该坚决治理，制止有关部门和个人扰乱教育。

　　3.改革教育经费投入渠道的体制性障碍

　　教育经费投入环节的制度性障碍

　　“以县为主”的教育经费投入体制缺乏财政方面全面细致的可行性论证，中西部地区县级财政难扛基础教育大旗，“以县为主”的基础教育管理体制需要进一步改革完善。我国财政体制改革还处于过程中，现在财政收入结构调整了，但相应的支出结构并没有相应上移。“以县为主”中县级政府的承担能力在财政上并没有经过严格的可行性论证。中西部许多教育局长都表示，本级财政仅是吃饭财政，财力远不能满足教育事业迅速发展的需要。他们建议，“以县为主”需要继续在细致论证不同地区不同财力的基础上，明确划分中央、省、县、乡镇各级政府承担基础教育经费的项目和比例。

　　现有教育预算与教育规模不相符合，建议重新核定教育预算基数，切实实行部门预算。

　　我国教育预算体制大多仍然是以“基数+发展”的方式进行。由于在地方财政预算过程中，真正的部门预算难以做到，各部门预算只有极少数政府主要领导知道，领导是否重视教育，才是教育费是否能够到位的关键因素。随着我国社会经济快速发展，教育规模迅速扩大，但是由于这种预算制度安排，教育预算的增长难以实现，许多地区教育预算占地方财政支出的比例没有太大变化。虽然有些地区教育经费的总数和增量也符合《义务教育法》的三个增长要求，但是，其增量远没有满足教育规模扩张的需要。

　　教育是地方上规模最大的社会事业，在我国逐步推行公共财政体制的背景下，有必要重新核算教育经费需要，甚至改革预算方式，实行零基预算。比如浙江省台州市采取了新的预算方式：零基预算方式，教育按需预算，基本满足了教育的需要。

　　教育投入监督不力，建议强化教育经费投入监督的约束力教育预算过程在现有体制下不透明，对预算的监督也就没有效力。虽然法律明文规定教育预算单列，受人大监督，但单列的内容只是一个总数，并不具体，人大代表无法进行实质性监督，也没有办法获得预算的详细内容，无法体现监督效力，对教育经费的是否到位约束力不强。建议改革预算报告内容，在预算报告中体现预算的具体内容。

　　教育经费管理环节的制度性障碍

　　建议教育经费专管专用，规范教育经费管理的各个环节。

　　首先地方各级政府部门挤占、挪用和拖延教育费用的现象比较普遍。一些地区由于地方财政紧张，人员工资保证都比较困难，部分教育事业收入被政府财政统筹使用，用于平衡地方财政。特别是拨到乡镇一级的教育费用，有些甚至是项目专款，也被乡镇政府挪做它用。个别地区的乡镇还胁迫校长做假帐，证明被挪用的经费是学校使用了。

　　其次，目前的财政管理方式是地、县财政实行“财会集中核算制”，乡级实行“零户统管”。教育经费的分配归财政部门管理，教育行政部门只有事权，没有分配权。教育经费的有效分配取决于教育部门领导个人与财政部门协调关系，非常不规范。许多地方财政部门分配教育经费甚至不征求教育部门意见，严重影响了教育经费的使用效率。

　　针对上述现象，考虑到教育经费在基层财政的比重，以及教育部门的重要性、规模的庞大性和复杂性，许多学员建议在地、县两级设立教育财政专户，由教育行政部门责权利统一管理，人大和社会加强监督。这样既理顺了教育管理的各种权利关系，保证了教育经费全部及时有效地用于教育，又避免了其他政府部门的干预。内蒙古锡盟地区、江西省吉安地区就进行了类似的改革，地区以及所辖各县教育经费专管专用，基本杜绝了以上现象的发生，提高了工作效率。

　　教育经费分配环节的制度性障碍

　　教育分配注重政绩工程，分配不均衡，教育发展失衡许多研究表明，我国基础教育发展地区间以及地区内的城乡间发展严重不平衡，而这种不平衡的直接原因是公共经费分配不均衡造成的。前述“示范校”以及农村教育经费对比城镇严重不足就是两个典型的现实。

　　社会极端不平衡的结果将是社会的不稳定，将收入公平地再分配是政府重要的一项职能，而教育是政府实现这项职能的最有效手段之一。鉴于我国现在基础教育发展不均衡的现实，建议出台相关政策，制止教育经费不均衡分配方式，采取均衡公开的分配方式，同等对待农村和城镇的教育经费需求，同等对待同级同类学校，缓解教育不均衡发展的现状。

　　建议深入进行各种教育成本核算，采取听证会等形式，因地制宜制定各类教育标准，为政府管理和评价基础教育提供充分依据，为社会支持和监督基础教育提供客观标准。

　　费用标准的制定应该基于成本的核算。但是现在我国缺乏教育成本核算机制，教育拨款、收费标准也就缺乏充分和合理的依据，导致前面罗列的关于教育投入不足、教育收费等一系列问题。局长们对一费制标准、乱收费的界定标准、教师工资、教师编制等有关教育经费的标准制定提出请求，希望能够在地区实际和教育成本核算的基础上进行。

　　以教师编制为例，由于财力的有限，地方政府非常重视教师编制政策的实施。但与实际情况相比，现有的教师编制政策还有需要改进之处，包括：一方面，以师生比为基数3年核定一次教师编制，进程太慢。安徽某局长谈到，他所在地区2001年测定的编制数到现在还没有反馈，即使反馈回来，也已经是2000年底的数据，而现在学校已经扩招，原来的标准已经不适应需求了，但还得必须执行。另一方面，教师编制不能单纯以师生比测定。我国现在还存在大量的农村教学点，本次调查显示，116个地区内有教学点，占调查的174个地区的67%。其中有500个以上教学点的有8个地区，有100-500个教学点的34个地区，100个以下教学点的74个地区。这些教学点如果按照标准配置教师，可能没有教师，或者只能一师全能，教学点只能撤消，大量学生基本的教育权益不能保障，又将面临着失学的困境。

　　现在的教师工资有多种标准、通过多途径解决，这是校长不得不想办法收费的一个非常重要的原因。建议考虑将教师工资以当地公务员为参照，统一标准，财政发放。教师保证稳定的工资，不再盲目攀比，使学校安心于教育，教育质量的不均衡问题也会得到一定程度的缓解。