5年来，湖南长沙雨花区政府、区教育局累计从开发商手中争取到两亿多元的义务教育基础设施配套经费，初步解决了数千名孩子的入学难问题。在城市化进程中，雨花区是如何破解这一难题的？这笔巨款又是如何争取来的？

小区配套学校建设何以如此艰难？

　　“这笔钱来得太艰难了。”在雨花区五一小学的建筑工地上，吴承志指着已基本完工的两幢教学楼说。之前他已经带着我们参观了这所学校的旧址，那个地方的校园面积才0.47公顷，校舍面积才一千多平方米，操场上的两间简易教室，是2004年8月为了接纳大量增加的农民工子弟入学而临时搭建的，“冬冷夏热，光线又差，孩子们在里面哪能读好书啊！”学校校长忧心如焚，可她没有办法。全区5年里实际居住人口增加了三四十万，学生增加一倍多，就是她所在的学校，551名学生中就有农民工子弟394人。这近四百名学生，都是新增加的啊，可你能不收吗？能拒之门外吗？现在不仅全部收进来了，一些贫困生还被免除了学杂费。

2006年德馨园小区配套建设的德馨园小学正式移交给雨花区教育局管理

　　“还有几十家，在进行艰难的谈判。”主管教育的副区长，也是这场博弈中的主角之一的吴承志说。过去的日子里，他和同事们在与至少一百家开发商进行的不下几千次的“据理力争”中，为教育争回了至少两个亿的建校投入！

　　学生家长：

　　“我的孩子到底到哪里去读书”

　　雨花区的住宅大开发始于2000年。高桥大市场、红星大市场、体育新城等大项目开业，新的省政府大院南迁，雨花区的人气大大提升，吸引了无数商家和居民南移。开发商眼看着雨花区日益繁荣，个个争先恐后地使出浑身解数来雨花区开发楼盘，“仅近5年就先后吸引来二百五十多家开发商”。吴承志扳着手指计算说，开发的楼盘和建筑面积更是无法统计。来自区教育局的数字是，2000年全区中小学在校生是27000人，现在这个数字达到了47838人，年均增加三千多人。

　　一个个新楼盘横空出世，一幢幢高楼拔地而起，“新入住的孩子要读书，该找谁？”2001年8月23日，新搬到雨花区“融城苑”的彭先生，想将自己马上要读小学二年级的儿子从二十多公里外的原学校转到新居附近，可几个楼盘都没有配建学校，焦急的家长只好到处求援。

雨花区领导督建小区配套学校工程

去年建成的长沙市雨花区井圭路小学

　　其实彭先生并不知道，孩子没地方读书，深层次的原因是所住小区的开发商没有履行住宅小区教育配套设施建设的责任。这个第一期工程就入住了956户的大楼盘，按规定至少要建初中和小学各一所，但对方一再抵制拖延，承诺二期再建，且找了无数的人来说情甚至施加压力。最后，开发商为了规避责任，没建二期，当然也没建学校，居民的孩子只得到较远的学校去“挤读”。

　　雨花区遇到的问题，在湖南乃至全国都是普遍现象，有的城市甚至比长沙更严重。此前，有媒体报道，广州市住宅开发中500所小区小学“失踪”。长沙市政府教育督学、刚离开雨花区教育局局长岗位的钟克佩告诉记者，上世纪90年代以前的城市中小学，都是政府开发公司建成后交给教育局，新建住宅姓“公”，学校当然也是“公”建。

　　可从1993年起，随着住房制度的改革和房地产业的兴起，大量私营实体逐步成了房地产开发的主体。这个时候，要求开发商在建住宅的同时配建学校，就是要他们拿出几百万、几千万的利润，这谈何容易！

　　住宅是一种特殊商品，业主买下的不仅仅是一套住房，还买下了其配套的环境；政府出台政策令开发商分担配套建设义务教育基础设施，非常英明。“按照规划，从1997年至2005年，开发商至少要在全市配套建设30所学校，但到2005年年底时，开发商移交过来的只有7所学校。”长沙市教育局局长彭新说。他介绍，1991年以来，湖南省人大、长沙市委市政府多次就此事作出规定，明确新建居民区，8000人以上的要配套建初中，4000人以上的要配套建小学，4000人以下的要缴纳教育设施配套费，但具体操作办法一直没有出台。在这种情况下，2003年10月8日，长沙市委市政府提出能否“每平方米收取50元左右的教育配套费”，2004年4月再次呈请，但由于种种原因，这个呈请没有得到批准。

　　一方面是大量学生要读书，另一方面是学校资源严重不足，解决办法只能是“大班额”。尽管这几年区里千方百计扩建了十几所学校，但记者采访发现，全区中小学平均班额仍达到52.9人，最高班额达到80人。几年前这两个数字更高，教室几乎成了集装箱，许多老师只好头戴耳麦、腰别扩音器上课。

　　政府部门：

　　“住宅开发商应依法分担建设基础教育设施的义务”

　　“如果目前要严格按照45人一个班的话，至少还需要投入五个多亿。”吴承志跟记者算账。“法规政策要用好用足，具体操作办法只能靠自己在实践中摸索了。”吴承志说。记者看到，这个主管了10年教育的区长，将一本内部编印的教育法律法规读得卷起了毛边。他认为，既然有政策，就得向政策和法律法规去要钱。

　　省里的操作办法没有出来，但长沙市委市政府2001年11月26日制定并颁发了《关于贯彻落实〈国务院关于基础教育改革与发展的决定〉的实施意见》，该《意见》明确规定，“城镇新建居民住宅区，必须按规定配置幼儿园、小学和初中，其基建经费纳入该区的开发成本。”否则，“由规划、城建、国土、教育等部门严格把关，其开发项目不得启动。”有了这把“尚方宝剑”，吴承志们工作起来就更理直气壮了。

　　2002年，长沙市政府出台了《长沙市2001-2020中小学校建设用地规划》。但此时又有一个问题出现了，按照“长沙市中小学建设用地规划”和实际情况，4000至8000人口的住宅小区不可能也没有必要新建一所占地几公顷的小学；4000人口以下的住宅小区，要缴纳“教育设施配套费”，实际也无法操作。万般无奈之下，2006年10月18日，区政府办又出台了一个《雨花区住宅开发单位分担建设义务教育基础设施义务的实施意见》，文件名虽长，但内容很清楚：凡在雨花区开发房地产的，必须投资配套建学校。文件开篇就列举了此“意见”出台的一系列有关法律和政策依据，详细列出了实施标准和承担办法。

　　“看起来写了5页纸，其实很简单。”吴承志说，归纳起来就是6个字——“算、议、定、自、合、委”。

　　算，就是算账。先是计算生源，看看每一个新建的住宅小区将新产生多少中小学生。区里根据实际情况反复测算，最后确定的标准是，每户按3.5个人算，每千人按80名小学生、40名初中生计算。生源算完了，然后确定的是生均用地标准。此标准分为两种，城市中心片是小学在15平方米以上，初中22平方米以上；外围区域这两个数字分别为18平方米和26平方米以上。三是计算校舍的建筑面积，按国家有关文件精神，取最低标准，则小学生均5.5平方米，初中生均7.1平方米。

　　这样，开发商只要按这几个参数，再乘以自己小区将要入住的户数，就能准确地知道自己该分担的教育配套费用（或折合成土地）。按照这个标准，以老城区一个1000户居民的住宅小区为例，设定户均100平方米，共10万平方米，将新增280名小学生，140名初中生，需用地0.73公顷，建校舍2534平方米。

　　开发商：

　　“其实配套建设学校，对提高房产的品质和销售都有好处”

　　这句话是4月3日记者现场参加这个区圭塘街道办事处与18家房地产商的协调会时，“泰禹房产”老总刘晓武说的。这个公司将在圭塘街道所属的大塘村开建一个大楼盘，除了承担2000万元的配套费用外，还表示可以再捐助一部分设施和设备。“嘉盛华庭”的开发商也急于为业主子女找学校，当即愿意按每平方米50元的标准上交委托建校费。

　　“开发商觉悟都挺高的嘛！”记者感叹。“哪里哦，去年这个时候就在这个地方也是这些人开了一个同样的会议，当然现在比原来好多了。”主持协调会的吴承志说，他高兴地给记者举例：“香港一家有名的地产公司在区里开发一个三十多公顷的高档楼盘，为配建学校，市区两级教育局与开发商谈判多次未果。我受张迎春区长指示去进行谈判，跟他们讲法律讲政策讲情理，不到两小时就达成了建一所3.67公顷的学校另负担1000万元的协议。董事会也已经同意了。”远近闻名的高桥大市场罗映红董事长建12万平方米住宅，承诺负担583万元，一期194万也已经到位。

　　在这么多年与房地产商的艰难博弈中，吴承志常常感觉到自己的力不从心。“算起账来，我们是为教育争回了两个多亿，但至少还有5个亿的钱给跑掉了。如果每个房地产商都严格遵照文件规定分担义务的话，‘入学难’这3个字根本不会在雨花区出现。”

　　让吴承志最开心的一次“斗争”是在2002年10月8日。之所以记得那么清楚，是因为当时是国庆长假后第一天上班，长沙市经济适用房开发公司老总就进了他的办公室。这个公司在雨花区开发建设了一个大楼盘，但教育配套费一直拿不下来，之前教育局与公司老总商谈了无数次。吴承志翻出法律，对照总图拿出计算器测算。同时找到楼盘所在地的村支书，算账、做思想工作，中午饭都是蹲在路边吃的。第二天，老总表示服了，上午拟协议，中午打印，下午就在协议上盖上了大印，500万元顺利到账。

　　“这样的好事太少了！”谈了整整两天，吴承志认为这还算最顺利的好事。其他不顺利的难事又是什么样的呢？4月3日下午，在吴承志的办公室，记者现场见证了“难事”的一个片断。已经是快下班的时间了，吴承志办公室走进来两个人，一进门就鞠躬作揖：“区长对不起。”吴承志也赶紧还礼。怎么回事？原来来者是长沙市城建开发公司的两位领导，这家公司在15年前就开始对雨花区高桥乡火焰村全部土地共计80.27公顷进行整体开发，15年下来，公司称为市重点工程等无偿或低价提供了53.07公顷土地，“人家占我的，我就占教育的”，公司就将这块地中原规划用于教育的大约四公顷土地用作农民安置房。“岂有此理！学生都被挤得跟讲台齐平了，教室成了集装箱，你们看看这些照片！”吴承志当时生气的样子，记者在一边静静地看着，“学校老师都戴着麦克风上课了，我们全区有六千多名学生没地方上课（按每班45人计算的话）。你们占用土地的高桥地区，户籍人口才1.7万，实际居住人口已到了13万，好不容易预留了一块地，你们还要占用。你们的孩子还读不读书？！”吴承志不客气地大叫道。

　　私下里他告诉我，区政府认为这是一场学校用地保卫战！为此，不知与这家公司争了多少次。光是各自给省市有关部门和领导的请示报告，来来回回就有几十份。

　　对那些“不自觉”的开发商，区里也想过很多办法，区委书记张建国在任区长时，态度十分坚决，他下令公开登报、公示，对不履行义务的开发商，不予拆迁。为扩建二十六中，他和原区委副书记、现市委组织部副部长杨意平亲自协调，各出面贷款300万元。现任区长张迎春坚持原则，主持制订“56号文件”，下令任何人不得擅自减免，为了加大建校力度，今年对各街、乡镇的绩效考核指标中，都安排了任务，一共七千多万。截至记者发稿时，9个街、乡中已有5个召开了辖区开发商会议。有书记和区长作后盾，吴承志们就一直往前冲。“这都是无奈之举，有的可能还不一定对，关键还是要省政府统一出台具体办法。”吴承志说。

　　教育部门：

　　“筹资、规划、征地、拆迁、建设，教育局快变成建设局了”

　　作为这场艰难博弈中的主角之一，区教育局长喻小健、原区教育局长钟克佩和副局长游进，始终站在斗争的最前线冲锋陷阵。

　　“明天开始，我就和街道沈小敏书记一一上门与各位算账办手续。

　　”记者亲历的4月3日协调会后，详细跟开发商作说明的是游进，事后准备上门一一做工作的还是游进和他的同事们及街道办事处的领导。

　　“我们教育局快变成建设局了。”5月8日下午，钟克佩和游进再次接受记者采访时感叹道。钟克佩认为，政府出台政策令开发商分担配套建设义务教育基础设施，非常英明，但这个建设的任务不应最后落到教育部门头上。教育部门是教育公用设施的“使用者”而非“建设者”。国际上普遍的做法是，赋予义务教育设施等同于水电道路等公益设施的地位，统筹规划建设，优先予以保障。国务院的文件也是这样界定的。因此，政府建设部门理应是学校建设的主持者。游进也认为，有时候好不容易谈下一个开发商，人家拿出钱来，学校却不知建到哪，规划、拆迁等，教育部门往往也是无能为力。所以，到目前为止，雨花区真正由开发商顺利建成并移交给教育的，只有一所名为“德馨园”的小学。

　　钟克佩和游进讲述了这样一个例子：去年10月，规划部门主持一个会议，中心议题是取消电机小学的规划。这所将要建设的学校，是为了分流附近占地仅1.33公顷、学生达2700人的砂子塘小学生源。游进提前到会将新修订的义务教育法复印到人手一份，并据理力争，最后这所学校的规划才得以保住。

　　“实事求是地说，雨花区能争取到开发商分担两个多亿的教育配套，得益于市里做了一个《长沙市2001-2020教育规划》，否则即便能筹措一点钱得到一点地，也是无法建学校的，孩子们入学难的问题更是没法解决。”钟克佩由衷地感慨道。

　　曙光初现：

　　湖南省政府正在展开调研，“具体办法”争取七月出台

　　吴承志们的忧虑有望解除了。2007年3月8日，上任不久的主管教育的湖南省副省长郭开朗，率省教育厅厅长张放平等专门到雨花区调研，大家一致认为“这个问题到了非解决不可的时候了”。

　　实事求是地说，之前省政府已就此多次调研并协调，但由于种种原因，问题并没得到实质性解决。3月29日，按照省领导的指示，省委督办专员、省政协常委、省政府原副秘书长匡彦博，率省政府办公厅、发改委、国土厅、建设厅、教育厅、财政厅、物价局等相关部门，到雨花区再次现场调研，“上半年一定要拿出解决方案。”匡彦博说。目前，有关方案正在紧张磋商、制订中。

　　“新办法要出台了。”省政府的又一轮新行动引起了开发商的重视，这不，4月3日，前面提到的长沙市城建开发公司，马上主动联络吴承志，要就“占用教育用地”一事提出补救方案：将已经协议转让给某公司的1.47公顷土地拿回来重新还给教育。记者还看到，3月28日，湖南路桥丰茂置业有限公司与区教育局签订协议，“承诺自愿出资40万元，以承担相应的义务教育设施配套责任”；1月26日，长沙景源房地产开发有限公司，“以无偿提供学校用地1.02公顷、建筑面积2975.37平方米的形式，来承担该项目的义务教育配套责任”……

　　虽然问题还没得到彻底解决，但希望的曙光已崭露。记者相信，随着相关政策措施的出台，不仅仅雨花区、长沙市，乃至整个湖南省，甚至全国的城市新建小区孩子入学难的问题，将迎刃而解！

【记者手记】

艰难的博弈

　　与雨花区政府副区长吴承志形容让房地产商配套建学校是艰难的博弈一样，记者的这次采访，也是历尽艰辛——五次采访，四易其稿，前后历时三个多月。

　　作为一个从业几十年的老记者，这么一个主题明确的采访，原本不应该有什么难的，但事实上确实很难。为什么？

　　一难是对政策的理解和研读。尽管做了19年教育新闻，可以说对方方面面的教育比较了解，但开发商要配套建学校，其政策依据、有关规定等，我始终没有弄得太清楚——既然早在1991年8月15日湖南省人大常委会颁布的《湖南省义务教育实施办法》就明文规定，开发商在开发房地产时要配套建学校或缴纳教育设施配套费，为什么其“具体办法”就制定不出来？后来雨花区千方百计制定出具体操作办法，为什么执行过程又如此艰难？雨花区这些年共有多少开发商？开发了多少房地产？其中应该配套建多少学校或缴纳多少费用？由于目前体制的条块分割严重，这些数字牵涉到的部门较多，而且很难有人说出完整详细的数据。多年来与开发商的所谓“斗智斗勇”，其详细过程、典型案例，基本上也没人能从头到尾了解清楚。没办法，记者只得不厌其烦地一家家找人核实，一次次上门查找能够“说清楚”的知情者。

　　二难是对开发商的采访。稍有些社会常识的人都明白，没有一定的经济实力和社会背景是做不了房地产的。之前这么多年，尽管雨花区想尽办法与开发商“斗智斗勇”，但大多数开发商仍然没有履行配套兴建学校的义务。不仅如此，甚至有的开发商还寻找种种借口侵占教育用地。这种情况下，记者采访他们，当然很困难。

　　三难是对题材的把握。说句实在话，城市学校资源不足，首当其冲的责任在于政府。但现在的情况是，政府政策出台了，建设、规划、财政等相关部门，或由于政策不配套甚至彼此打架，或碍于本部门本集团利益，或事不关己高高挂起，最后落得教育局成了建设局——

　　所有没地方上学的学生家长都领着孩子找教育局麻烦。教育局无奈之下只好想方设法新建学校。然而，建学校的责任是在教育局吗？采访中教育局的同志打了个很形象的比喻，城市新开发的地方，市民们强烈要求通公共汽车，但市民该找谁？小区不通车，难道是公汽公司的责任吗？相关部门没把路修好，公汽公司难道开着车在天上飞？城市入学难，教育局受责难，就好比要让教育局开着公汽在天上飞一样，不可思议。但现实就是这样。这种情况下，记者将如何看待、把握和处理这样一个题材呢？

　　应该说，记者经受住了这种种挑战和考验。

　　采访中一个更深的感受是，尽管体制不太顺，大环境也不太好，但在中国，在中国的基层，在中国的教育界，确实还是有一大批埋头苦干、兢兢业业、从不言累的“老黄牛”，在为改变和发展中国教育无私奉献着。他们，是中国教育的脊梁！(本报记者 李伦娥)

　　【相关链接】

　　广州：“麻雀学校”问题棘手

　　“麻雀学校”原本是广州人对老城区内面积小、楼龄长、用地特困学校的形象称呼。据《广州日报》1月24日报道，经过近几年实施的教育综合改造工程，该市老城区“麻雀学校”绝大多数脱胎换骨，但新建住宅小区的“麻雀学校”却在拔地而起。

　　这些新“麻雀学校”一般都挤在高楼大厦间、人口密度特别大的区域，由于学位不够，许多地方出现了孩子入学难问题。据了解，在该市，不少楼盘虽已开发到最后一期，但还没有开始建设配套学校，好地块都留给住宅，“边角料”则分配给学校。这样建起来的学校势必成为新“麻雀学校”，甚至有些小区把学校建在公路干线、铁路边等极差的地块，敷衍了事。

　　报道称，与老城区相比，这些新“麻雀学校”，虽然规模不合要求，但都是新楼、新设施，弃之可惜，因此更难改造。目前，该市正在对“麻雀学校”进行改造。

　　武汉：新建小区配套学校建设“欠账”

　　据《武汉晨报》1月13日报道，近几年，武汉新建了许多小区，但由于配套学校未及时到位，出现了新的“上学难”现象。该市硚口区调查发现，近五年，该区房地产开发规模近400万平方米，应配建近20所学校，但实际上一所学校都没有配建。报道称，该市教育局去年的统计数据显示，全市当时有六百多万平方米的新建住宅缺少配套学校。预计3至5年后，武汉市新建小区“上学难”的矛盾将更加突出。

　　报道说，造成新建小区居民子女“上学难”的原因有三：旧的配建模式存在缺陷，造成开发商“应配”而“不配”；新的配建政策无法执行，造成开发商“不配”有理；“拆不敷建”和建设周期长，被拆学校难以如期还建。目前，该市正在酝酿出台相关配套政策。

　　合肥：加速兴建小区配套学校

　　据《安徽日报》报道，5月31日，合肥市“绿城桂花园”小区的配套小学由建设单位绿城集团移交给合肥高新区管委会，这所小学校共设18个班，占地面积12130平方米，总建筑面积达6410平方米，为该小区数百名少年儿童送了一份节日大礼。

　　该市去年起对所有住宅小区配套学校建设情况进行全面清理，发现共有33所中小学没按规定建设，涉及47个住宅区。这些学校绝大部分是新建居民小区配套建设的历史“欠账”，严重损害了群众的利益，造成一些小区的孩子上学困难。

　　该市紧抓这一民心工程不放，强力推进33所配套中小学的建设。

　　经过近一年时间，目前各建设单位均明确了竣工移交时间。按规划要求，33所中小学的总建筑面积达23.7万平方米，基建投资2.4亿元，全部建成后可解决约4万名中小学生入学。

　　南宁：不建小区配套学校不许售楼　　

　　据《南宁晚报》2月27日报道，前几年一些居民购买住宅是因“小区配套有小学”，但实际情况是，居民入住了几年，配套学校仍然不见踪影。由于该市目前的许多楼盘在规划学校配套时，并没有明确的时间。因而该市一些政协委员建议，规划部门应在规划方案中明确，在住宅小区开发的第一期开工时，就应同时建设学校等配套设施，如果不按规划要求去做，就不批准其第二期工程开工。

　　而建设部门要把好验收关，没有配套完善的，坚决不予验收通过。

　　据透露，目前，南宁市相关部门正在组织人力，对全市楼盘进行大规模调研，看看哪些项目是开发商应该配套建设的，哪些应由政府来配建的，明确两者的分工。同时，对于本应开发商承担而又未及时履行责任的，有关部门将采取停止其售楼、收回相关售楼许可证等强制性措施促使其按规定办事。